Шерьязданова К.Г.
СОВРЕМЕННЫЕ ИНТЕГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ
Учебное пособие. – Астана: Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан, 2010. – 107 с.
| Предыдущая |
Глава 4. Интеграционные объединения на евразийском пространстве
4.1.Становление и развитие Содружества Независимых Государств
После распада СССР отчетливо обозначились две, казалось бы, взаимоисключающие тенденции. С одной стороны, стремление к национальному самоопределению и независимости, с другой – не менее интенсивное развитие процессов интеграции.
Эти полярно противоположные подходы, проявившиеся на территории бывшего СССР, стали одним из решающих факторов подписания Беловежских соглашений, объявивших о прекращении существования СССР как субъекта международных отношений. Практически одновременно возник вопрос о путях интеграции бывших союзных республик, которые в этот период оказались в организационно-правовом вакууме. Старые механизмы взаимоотношений прекратили существование, а новые практически полностью отсутствовали.
В этих условиях в первую очередь необходимо было решать проблемы становления новых независимых государств в цивилизованном организационно-правовом русле с учетом того, что национальные народнохозяйственные комплексы бывших союзных республик изначально формировались как часть единой экономической системы и не были приспособлены к автономному функционированию. Поэтому на первый план вышел поиск путей такой интеграции новых независимых государств, которая не ущемляла бы их суверенитет, а наоборот, способствовала его становлению.
После распада СССР вопрос о межгосударственных отношениях для стран СНГ приобрел первостепенное значение и в другом плане. Это было связано с тем, что вновь образовавшиеся государства в недалеком прошлом составляли часть единого целого народнохозяйственного комплекса СССР. Крупнейшие предприятия промышленности в масштабе всей страны работали на основе широкой специализации и расселения кооперативных связей. Их разрыв в условиях распада советского общества носил драматический характер и привел к дестабилизации общественной жизни.
Распад СССР имел как отрицательные, так и положительные последствия.
Позитивными последствиями в какой-то степени можно считать разрушение тоталитарного режима, государственной монополии правящей партии, формирование современного общества свободы и демократии, приобретение национальной независимости и возрождение новых государств на территории бывших советских республик. Отрицательные же последствия характеризовались обвалом единой системы хозяйственных связей, что привело к неизбежному повсеместному экономическому кризису. Началось перепрофилирование производства без учета характера специализации на основе сложившегося территориального разделения труда.
Новые подходы к решению возникших проблем начались по инициативе президентов Казахстана и России. Так, Н. А. Назарбаев и Б. Н. Ельцин 17 августа 1991 года подписали совместное заявление «О гарантиях стабильности Союза суверенных государств», «О едином экономическом пространстве».
Осенью 1991 года по предложению Президента Казахстана началась работа по заключению экономического союза. 13 декабря 1991 года состоялся Ашхабадский саммит глав центрально-азиатских государств, в ходе которого они заявили, что их станы войдут в состав СНГ на правах учредителей. Следующая встреча прошла в Казахстане 21 декабря, где руководители десяти бывших союзных республик СССР подписали Алматинскую декларацию о создании СНГ.
Однако для государственно-политической элиты этих новых стран, взявших разные темпы социально-экономических преобразований и во многом отличные друг от друга формы государственного устройства, реализующих на практике различные внутренние и внешнеполитические ориентиры, обретших новые политические и экономические связи в мире, одного Содружества оказалось недостаточно.
Казахстан, например, выступает за усиление взаимодействия и интеграцию. Его предложение – совершенствовать деятельность СНГ, поставив перед ним новые интеграционные цели и определив пути их реализации. Надо отметить роль Н. А. Назарбаева в том, что интеграция охватила большинство республик бывшего СССР и не сложилось два полюса: славянского и тюркского. В случае, если бы Беловежское соглашение осталось в силе и не была принята Алматинская декларация, такой вариант был бы реальностью.
Решающей особенностью, обусловившей дальнейший ход событий, было то, что интеграционное образование решили создать только что возникшие суверенные государства, принявшие добровольное и политически осознанное обязательство к взаимному сближению, а руководители союзных республик, обладая прежним инерционным мышлением, ставили перед собой до конца не решенную задачу формирования и обретения суверенизации и независимости. Содружество рассматривалось ими как организация, которая позволила бы в мирных условиях построить новые государства, сохранить прежние экономические связи, составлявшие структурную основу единого народно-хозяйственного комплекса былого государства. Содружество стало восприниматься не как общая структура с обязательствами по совместным политическим и экономическим действиям, а как форма добровольного цивилизованного развода, а уже затем сотрудничества.
СНГ в конечном итоге смогло обеспечить безболезненный переход от единого союзного государства к новым формам взаимодействия независимых национальных государств, помогло сформировать между ними отношения, основанные на принципах полного суверенного равенства и международного права, обеспечив коллективную безопасность.
На сегодняшний день его реальное содержание в основном проявляется в отраслевом сотрудничестве, реализации проектов в торгово-экономической области, антитеррористической и антикриминальной работе, контактах по военной линии (например, в рамках Объединенной системы ПВО), а также в интенсивно функционирующей системе консультаций на различных уровнях.
Несмотря на различие суждений о целях и содержании интеграционных процессов, имеется единодушное мнение о необходимости сохранения СНГ, трансформации и совершенствовании его стратегических задач, используя мировой опыт региональной интеграции.
Н. А. Назарбаев в период распада СССР выступал за недопущение масштабных политических катаклизмов на территории СССР и эволюционный путь развития событий, постепенную трансформацию государственного устройства. Время показало правильность такого подхода. Распад СССР не привел к автоматическому образованию на его месте экономически процветающих стран с развитыми институтами гражданского общества, развал централизованной экономики не породил формирование эффективных рыночных механизмов.
Наряду со становлением государственности новых стран шел процесс поиска оптимальной модели их взаимоотношений. Установление и развитие равноправных, взаимовыгодных отношений со странами СНГ стало одним из важнейших направлений казахстанской внешней политики. Казахстан последовательно проводит курс на углубление интеграции стран – участниц СНГ, выступая за неуклонную реализацию достигнутых договоренностей. Н. А. Назарбаев придерживается твердого мнения, что нужно создавать необходимые условия для укрепления гуманитарного пространства в СНГ и продвижения интеграции.
В условиях сложной экономической ситуации для всех постсоветских государств исключительную важность представляли их согласованные действия, конструктивное сотрудничество, поиск компромиссных решений. Пришло понимание того, что без сотрудничества и взаимопонимания невозможно сохранить стабильность, обеспечить безопасность, реформировать экономику, интегрироваться в мировое сообщество. С учетом этих обстоятельств можно констатировать, что интеграции нет альтернативы.
На пространстве евразийской цивилизации был избран противоположный общемировой тенденции путь – путь дезинтеграции, развала СССР, разрыва столетиями складывающихся интеграционных связей, попыток самостоятельно включиться в мировое сообщество. Этому были объективные причины – прекращение холодной войны, потеря привлекательности коммунистических идеалов, стремление народов к социально-культурной автономии, самостоятельность в принятии решений как реакция на чрезмерную централизацию и унификацию в рамках СССР. Однако главное – в трагических стратегических ошибках, допущенных лидерами, не понимавшими глубины и тенденций перемен, в неумении предвидеть последствия своих действий, в безответственности политиков перед будущими поколениями своих сограждан.
Результаты трагических ошибок не замедлили проявиться: всего за три года – с 1991 по 1994 год – ВВП стран СНГ сократился на 39 %, промышленная продукция – на 44 %, сельхозпродукция – на 22 %, инвестиции – на 59 %, розничный товарооборот – на 45 %, объем услуг – на 70 %, индекс цен производителей промышленной продукции вырос в 22 раза.
В своей книге «На пороге XXI века» Н. А. Назарбаев отметил, что СНГ и его органы не справляются с имеющимися проблемами, не реализуют имеющийся интеграционный потенциал. Не решена задача сочетания национально-государственного строительства с сохранением и развитием межгосударственных интеграционных процессов. «Логика истории такова, что оптимальное вхождение в мировое сообщество возможно лишь при совместных усилиях всех стран Содружества, использующих сформированную на протяжении XX века мощную интеграционную базу». Н. А. Назарбаев формулирует четыре узловых постулата долгосрочной стратегии интеграции стран СНГ:
1. Интеграция всего постсоветского пространства в более конструктивное образование, нежели СНГ, проблематична в ближайшей исторической перспективе. Более реалистична идея двусторонней или многоярусной интеграции, создания своеобразных интеграционных центров. Центр интеграции должны составлять страны, достаточно близкие по типу экономических трансформаций и по уровню жизни. Интеграционным центром становится таможенный союз государств, в наибольшей степени заинтересованных в интеграции и готовых к ней.
Такой подход позволял передвинуть процессы интеграции с поля бесплодных дискуссий о ее необходимости между странами, в неодинаковой степени готовых воспринять и осуществлять ее на практике, в плоскость конкретных, практических шагов по выработке и реализации эффективных интеграционных мер странами, взявшими на себя инициативу и ответственность первыми следовать по пути реинтеграции.
2. Определены наиболее значимые, приоритетные направления интеграции – в экономической и социокультурной сферах: опыт эффективного взаимодействия на пороге XXI века – это, прежде всего, рычаги экономического и культурного влияния.
Приоритет экономической сферы обусловлен тем, что все еще сохраняются основы общего экономического пространства, готовность к восстановлению нарушенных экономических связей и технологических цепочек во взаимопереплетенных экономиках стран Содружества. Не менее важен внешний фактор: в условиях глобализации под эгидой наиболее развитых цивилизаций и всемирной сети ТНК можно достичь успеха в конкуренции на внешнем рынке, лишь опираясь на объединение сил в повышении конкурентоспособности продукции, в отстаивании национальных и общих для СНГ интересов.
Социокультурный фактор приоритетен в силу многовековой традиции сходной ментальности, тесного переплетения и взаимного обогащения культур, терпимости и взаимоуважения национальностей и конфессий, общности исторических судеб народов евразийской цивилизации.
3. Необходима ясная стратегия и реальные цели. Это единый рынок, единый в смысле отсутствия технических и налоговых границ, ставящих предел свободному движению товаров, капитала, рабочей силы.
4. Необходимое условие реальной интеграции – признание в качестве приоритетного направления внешней политики взаимодействия государств Содружества. Приоритетность эта должна выражаться в практических мерах по выстраиванию системы объединяющих экономических, культурных и политических структур. Процесс интеграции должен идти параллельно и способствовать укреплению национального суверенитета государств. Такая интеграция является синонимом стабильности и безопасности. Ключевым условием интеграции является признание сложившихся политических институтов разных стран.
За всю историю существования СНГ прошло несколько этапов в развитии взаимоотношений между государствами – участниками.
На первом этапе – в 1991-1993 годах – бывшие союзные республики обрели политическую независимость, оформили государственность, получили международное признание, вошли в международные организации, обеспечили договорное оформление отношений, начали формирование самостоятельных финансово-экономических, бюджетно-налоговых, таможенных, пограничных структур. Но народнохозяйственные комплексы продолжали функционировать в рамках единого экономического пространства с единой валютой в условиях углубления кризиса экономики и спада производства, высокого уровня инфляции практически во всех государствах.
На втором этапе – 1993-1996 годы – новые независимые государства упрочили свой политический суверенитет, установили тесные экономические связи с ближайшими соседями. Однако позиции сторон по тем или иным проблемам экономического взаимодействия зачастую стали серьезно расходиться. Невыполненными остались решения по созданию экономического и платежного союза и другие резолюции, принятые на первом этапе.
Третий этап – с 1997 года по настоящее время – характеризуется тем, что государства СНГ занялись преодолением кризисных явлений, поиском путей совершенствования деятельности Содружества, выработкой новых объединяющих целей и задач. По предложению Казахстана государства СНГ стали работать над совершенствованием деятельности органов интеграции.
В соответствии с Уставом СНГ, Содружество создано самостоятельными государствами и основано на принципе их суверенного равенства; определена юридическая природа этой региональной международной организации.
Учредительными актами СНГ являются:
- Соглашение о создании СНГ от 8 декабря 1991 года;
- Протокол к Соглашению о создании СНГ, подписанному 8 декабря 1991 года в г. Минске Республикой Беларусь, РФ и Украиной;
- Алма-атинская декларация от 21 декабря 1991 года;
- Решение Совета глав государств СНГ от 23 января 1993 года;
- Устав СНГ от 22 января 1993 года.
Цели и принципы СНГ определены в его учредительных документах и Уставе. Основные из них: сотрудничество в политической, экономической, гуманитарной, культурной областях, обеспечение мира и безопасности, осуществление мер по сокращению вооружения, ликвидация ядерного оружия, сотрудничество в правовых вопросах и вопросах безопасности.
Органы Содружества:
- Совет глав государств, Совет глав правительств;
- Совет министров иностранных дел, Совет министров обороны;
- Экономический Суд, Межпарламентская ассамблея.
Руководители стран СНГ неоднозначно воспринимали цели и задачи Содружества. Одним оно виделось не более чем промежуточным этапом на пути от статуса республики в рамках СССР к полной самостоятельности. Сохраняя формальное членство в СНГ, эти страны направили усилия на то, чтобы переориентироваться на экономическое и политическое сотрудничество с другими государствами. Порой политика постепенного отстранения от работы в Содружестве и неприятие интеграционных проектов вытекала из специфики видения этими странами своего места в новом геополитическом и геоэкономическом измерении. Существовало мнение, что интеграционные проекты скорее отвлекают внимание и средства от решения собственных экономических проблем, чем помогают их успешному решению.
СНГ критикуется за то, что оно оказалось неспособным провести экономическое размежевание без колоссальных потерь, которые последовали за развалом единой народнохозяйственной системы. Нужно согласиться с тем, что центробежные тенденции оказались весьма устойчивыми, если не сказать – доминирующими. И в политической, и в экономической сферах интеграционные задачи отошли на второй план, главным для стран СНГ стал собственный суверенитет.
На начальном этапе деятельности СНГ в дефиците оказались воля и желание правящих элит ряда новых государств. Кроме того, отсутствовал эффективно действующий координационный орган, который мог бы совмещать как специфические национальные, так и общие интересы. Потребовалось довольно продолжительное время, чтобы прийти к взвешенным решениям общих проблем.
Несмотря на центробежное мышление, в Содружестве ясно обозначилось понимание необходимости более тесного взаимодействия. Стратегический курс Республики Казахстан, направленный на создание единого экономического пространства, нашел свое конкретное воплощение в ходе Московского саммита в мае 1993 года. Государства-участники однозначно высказались за образование Экономического союза и подписали декларацию, в которой было заявлено о решимости членов СНГ идти по пути глубокой интеграции, о создании общего рынка для свободного передвижения товаров, услуг, капиталов, трудовых ресурсов, необходимости поэтапно двигаться к Экономическому союзу. Президент Н. А. Назарбаев подчеркнул, что создаваемый Экономический союз должен стать подобием Европейского сообщества – альянсом суверенных, экономически равноправных государств.
Началом практической реализации интеграционных процессов стало создание Экономического союза. Затем в 1994 году президенты Казахстана, Кыргызстана и Узбекистана подписали Договор о создании единого экономического пространства (ЦАС), в котором были использованы инициативы Н. А. Назарбаева о создании Евразийского союза. Экономический союз предусматривал проведение согласованной социальной политики в области трудовых отношений, социального страхования, пенсионного обеспечения. В отличие от Римского договора договор об Экономическом союзе не имел прямого действия и требовал заключения соглашений по отдельным статьям – о создании зоны свободной торговли и Таможенного союза, о Платежном союзе, о сотрудничестве в области инвестиций и т. д. Таким образом, договор можно рассматривать как декларацию о намерениях. Это осложняет выполнение обязательств и подготовку документов.
Следующим шагом в развитии интеграции стало подписание главами правительств Казахстана, России и Беларуси Соглашения о Таможенном союзе (ТС). Позже к нему присоединились Кыргызстан и Таджикистан. В рамках ТС предполагалось создать общий рынок товаров, услуг, капиталов, рабочей силы, проводить скоординированную политику экономических реформ, создать однотипный механизм регулирования экономики. Задачей также стала выработка единого законодательства, правил установления валютного курса, согласованная внешнеэкономическая политика по отношению к третьим странам. Принято решение о создании Платежного союза по принципу взаимного признания и котировки национальных валют, конвертируемость национальных валют, в будущем объединенных в общую валюту, образованы органы – Межгосударственный совет, Интеграционный комитет и Межпарламентский комитет. Была поставлена цель создания единого экономического, гуманитарного, информационного и образовательного пространства. Однако отсутствие механизмов реализации положений в бюджетных вопросах, распределении таможенных доходов и в платежно-расчетной сфере привело к тому, что Договор о Таможенном союзе превратился в формальное соглашение.
Н. А. Назарбаев выступил с инициативой, которая получила название «10 шагов навстречу простым людям». В этом документе речь идет о принятии мер, которые облегчили бы повседневную жизнь народам СНГ, не создавали бы проблем при передвижении из страны в страну, при обретении гражданства. Также было предложено создать единое гуманитарное и информационное пространство в СНГ. В основных положениях документа речь шла о:
- соглашении об упрощенном порядке приобретения гражданства, которое позволит гражданам ТС получить льготное по срокам и процедуре оформления право на гражданство других стран «пятерки»;
- соглашении об обеспечении свободного и равного права пересечения физическими лицами таможенных границ и беспрепятственного провоза ими товаров и валюты, предоставляющем возможность гражданам стран ТС свободно перемещаться и перевозить товары и валюту через внутренние границы без ограничений по весу, количеству, стоимости и их декларирования, а также взимания сборов за хранение;
- взаимном предоставлении гражданам ТС бесплатной медицинской помощи наравне с гражданами государства, где оказывается медицинская помощь;
- взаимном признании документов об образовании, ученых степеней и званий;
- создании благоприятных условий для занятия малым предпринимательством, стимулировании создания совместных производств, взаимном признании лицензий.
Важным шагом стало принятие соглашения о порядке разрешения споров, связанных с хозяйственной деятельностью. Каждый хозяйствующий субъект может обращаться в Экономический суд. Суд рассматривает споры по исполнению экономических обязательств, вопросы о взаимном соответствии нормативных актов государств-участников, может давать толкование тому, как применять акты СНГ. Однако сила решений суда мала. Суд, рассматривая спор и принимая решение, лишь определяет меры, которые рекомендуется принять государству.
Межпарламентская ассамблея занимается разработкой законодательных актов СНГ: гражданского, социального, уголовно-процессуального кодексов и т. д. К его задачам также относится решение проблем этнических групп и национальных меньшинств, беженцев, миротворческие усилия с целью устранения конфликтов. Особенности современного состояния дел требуют нового подхода к строительству Содружества. Интеграционный процесс на постсоветском пространстве должен включать в себя:
- во-первых, эволюционный путь, т. е. поэтапно, не перешагивая ступени интеграции, создавать реально действующую и однотипную рыночную среду;
- во-вторых, все участники интеграционного процесса должны исходить из того, что все они являются равноправными партнерами;
- в-третьих, для всех участников интеграционного процесса должна стать обязательной норма международного права.
До сих пор в СНГ нет единого демократического эффективного органа. Причинами этого является следующее:
- опасение руководителей национальных государств о перерастании этого вида интеграции в недемократический «имперский» центр;
- чрезмерная и долгая увлеченность в республиках идеей независимости;
- негативное влияние внешних заинтересованных сил и государств;
- отсутствие у управляющей элиты единой политической воли по укреплению СНГ;
- властные элиты заняты проблемами легитимации своих государств, возрождением исторической национальной культуры, чрезмерная абсолютизация этого процесса становится тормозом объединения усилий политиков в рамках СНГ.
За годы существования СНГ было принято большое количество документов, значительная часть которых осталась нереализованной. Изъяны имеются и в самой структуре СНГ. Например, Межпарламентская ассамблея зафиксирована как консультативный институт СНГ. В ней принимаются законы, которые остаются необязательными для реализации странами СНГ, что ставит вопрос о целесообразности нормативных актов и самого института.
Таким образом, в СНГ должен сформироваться гибкий механизм сотрудничества, позволяющий учитывать разную степень готовности и интереса к интеграции у индивидуальных участников этого процесса.
В контексте существующих проблем Президент Казахстана Н. А. Назарбаев акцентировал внимание стран-участниц на необходимости поиска путей совершенствования деятельности СНГ и выработки новых объединяющих целей и задач. На саммите глав государств в Астане, прошедшем 16 сентября 2004 года, Президент Казахстана в очередной раз внес предложения по реформированию СНГ – это оптимизация органов СНГ и сокращение некоторых комитетов.
Факторы, тормозящие интеграцию в СНГ, условно можно охарактеризовать таким образом:
- интеграция осуществлялась в условиях экономического спада во всех странах СНГ, развала единого народнохозяйственного механизма. Все это породило острый дефицит ресурсов и способствовало распаду ранее сложившихся производственных и торгово-экономических связей;
- не достигнута согласованность в таможенной, налоговой политике, конвертации валют, антидемпинговой политике, защите внутреннего товаропроизводителя;
- сохранились проблемы в сферах водно-энергетического, газового, транспортного комплексов;
- несогласованная экспортная политика приводит к неоправданной конкуренции товаров стран-участников на рынках третьих стран;
- не скоординированы направления и динамика реформирования экономик, структурных преобразований стран-участниц;
- не в полной степени выполняются условия ранее подписанных соглашений;
- отсутствие политической воли со стороны правительств, императивов, нацеливающих министерства и ведомства на постоянную системную работу по интеграции;
- разноскоростное экономическое реформирование стран;
- ориентация государств в большей мере на двустороннее сотрудничество;
- отсутствие скоординированного и согласованного взаимодействия политической и экономической элиты, нежелание придерживаться общей стратегии;
- недоверие партнеру, неприятие выработанных мировым сообществом цивилизованных компромиссных подходов для устранения противоречий;
- чрезмерная ориентация на межгосударственные связи, слабо выраженная рыночная ориентация. Задачи налаживания связей между производителями, торговыми объединениями и предпринимательскими структурами часто решаются не самими структурами, а различными министерствами;
- постоянное влияние политических интересов накладывает отпечаток на экономические решения;
- интеграция СНГ выступала как политическая самоцель, а не средство достижения жизненно важных проблем. Нет скоординированного и согласованного взаимодействия, политические и экономические элиты не хотят придерживаться общей стратегии.
| Предыдущая |